Une conférence de l’association du Master II Sécurité Défense d’Assas, SECUDEF, sur le thème du contrôle des activités de renseignement, s’est tenue le mercredi 16 mai 2018 à la maison de la Recherche à la Sorbonne.
Le but de cet événement a été, d’une part, de revenir sur une loi qui a été très décriée lors de sa promulgation, même si elle est considérée comme un véritable progrès de l’Etat de droit pour les juristes, et, d’autre part, de proposer un premier bilan de sa mise en œuvre.
Ce texte législatif met en place un cadre administratif et juridique qui doit désormais encadrer les activités des services d’Etat dans le domaine du renseignement. Il détaille aussi quelques techniques spécifiques tout en explicitant leur mise en œuvre et leur contrôle. Cette conférence à trois voix a proposé les analyses d’Olivier FORCADE, Floren VADILLO et Bertrand WARUSFEL qui seront présentées ci-dessous dans l’ordre de parole. [1]
Monsieur Floren VADILLO a été le conseiller spécial de Jean-Jacques Urvoas, lorsqu’il était président de la commission des lois à l’Assemblée nationale puis Garde des sceaux. Il travaille désormais dans l’entreprise Sopra Steria, spécialisée dans les services de transformation numérique.
En tant que principal concepteur de la loi Renseignement, M. VADILLO a tenu à replacer ce travail législatif dans le contexte de l’époque. La France, avec Chypre, était jusqu’en 2015 une des seules démocraties occidentales à ne pas posséder de loi sur le renseignement. En effet, à l’époque, il n’existait pas de consensus politique ni au sein de la gauche qui pensait que cette loi allait être liberticide, ni au sein de la droite qui considérait que la loi était contraire à l’article 66 de la Constitution.
Ainsi, tout en prenant en compte les réticences des uns et des autres, il a fallu combler ce manque avant qu’une décision de la Cour Européenne des Droits de l’Homme ne l’impose. Les objectifs étaient donc d’éviter de légiférer sous la contrainte et de se prévenir d’une mauvaise élaboration d’une loi qui ne serait qu’une simple copie d’une loi étrangère.
Par ailleurs, un nouveau texte était nécessaire car la loi sur les écoutes téléphoniques datait du 10 juillet 1991. Néanmoins, il est à préciser que cette nouvelle loi n’a pas été conçue en réaction aux attentats de 2015, comme l’ont prétendu les journalistes. Les attentats n’ont fait qu’accélérer le travail législatif parce que la procédure d’urgence a été utilisée. A ce titre, elle a permis d’intensifier le travail législatif en augmentant le temps de travail de la commission. Par ailleurs, l’ensemble des services de renseignement ont été consultés lors de l’élaboration de cette loi afin qu’elle soit concrète et que les procédures mises en place entravent le moins possible le travail des services spécialisés.
Ainsi, alors que jusqu’en 2015, les services de renseignement agissaient dans la plus totale illégalité, cette loi a permis de protéger les agents de renseignement. Elle définit les missions des services de renseignement et impose le contrôle a priori de la Commission nationale de Contrôle des Techniques de Renseignement (CNCTR). Par conséquent, il existe maintenant un contrôle interne au sein des ministères mais aussi par le Conseil d’Etat.
Monsieur Olivier Forcade est professeur des universités à la Sorbonne. Ce spécialiste d'Histoire contemporaine des Relations internationales est aussi le directeur de la maison de la Recherche de Paris-Sorbonne qui accueillait cette conférence.
L’Historien a tenu à remettre cette loi dans une temporalité plus longue en s’intéressant au moment où un mouvement a créé l’institutionnalisation du renseignement. En effet, cette loi est le résultat d’un long cheminement qui a surtout démarré sous les quinquennats de Nicolas Sarkozy et François Hollande. Le premier a créé le Conseil National du Renseignement et transformé la DCRI en DGSI. Le second a permis l’aboutissement dudit texte [qui concerne ce compte-rendu].
Bien entendu une part des activités de renseignement reste secrète comme cela a toujours été le cas dans l’Histoire. Néanmoins, par cette loi, l’Etat se soumet en partie au législateur et au juge. C’est un tournant historique majeur.
Les dispositions de l’article 1er de la loi instaurent un cadre général du renseignement d’Etat. Ce sont des règles structurantes qui ont été conçues et débattues depuis plusieurs années (notamment dans les deux rapports Urvoas de 2013 et 2014) et qui ont vocation à une certaine pérennité.
« Les autorités françaises ont longtemps considéré le renseignement comme un parent pauvre de la sécurité en raison de la méfiance qu’il leur inspirait. Sa consécration dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de juin 2008 est une étape importante qui résulte d’une évolution engagée depuis deux décennies » (Philippe Hayez, in Les cahiers de la Sécurité Intérieure. État et sécurité n°360.)
Il faut noter que seul trois articles de cette loi ont été censurés par le Conseil Constitutionnel, notamment celui sur les écoutes et la surveillance hertziennes qui ne peuvent faire exception.
Monsieur Bertrand Warusfel est professeur des universités à l’Université Paris 8. Il est également avocat au barreau de Paris. Spécialiste des questions juridiques de sécurité et de défense, il a également associé à la conception de cette loi.
Pour le juriste, c’est une réforme d’ensemble qui termine la légalisation, voire l’institutionnalisation du renseignement. Son intégration dans un livre spécifique du Code de la Sécurité Intérieure (CSI) est un geste fort, beaucoup plus marquant et impactant que l’aurait été de simples amendements répartis dans différents textes ou codes législatifs et réglementaires.
L’État assume maintenant de travailler dans le secret alors qu’auparavant des fonctionnaires prenaient des risques juridiques en travaillant hors de la légailité et avaient même pu être condamnés à titre personnel pour avoir effectué des missions clandestines. On retiendra, par exemple, le cas du Raimbow Warrior, en 1985, qui a été un vrai scandale politique et médiatique.
Néanmoins, la loi n’encadre pas l’ensemble des activités de renseignement, mais uniquement la mise en œuvre par les services de certaines techniques de collecte d’information particulièrement intrusives. Pour la première année (2016) de travail de la nouvelle commission de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) en 2015, le rapport 2017 de la CNCTR a recensé un total 48 208 demandes d’accès à des données de connexion (dont environ 15000 allaient au-delà de la simple identification d’un numéro de téléphone ou d’un compte Internet). Au total, c’est plus de 20.000 personnes que les services de renseignement ont été amenés à surveiller dans une même année en recourant aux nouveaux moyens techniques de surveillance autorisés par la loi.
A l’usage, la CNCTR semble s’être organisée pour pouvoir traiter de manière efficace ce grand volume de demandes. Et au moins deux reprises, le Conseil d’Etat (désormais compétent pour vérifier la légalité des activités des services de renseignement) a ordonné l’effacement de certaines données personnelles des fichiers d’un service, car cela ne rentrait pas dans le cadre de la loi. On peut penser que ce recours aux moyens techniques de renseignement ne fera que croître, notamment dans le cadre de la lutte antiterroriste et qu’il y aura donc une demande de plus en plus importante d’autorisation de mise en œuvre de ces outils technologiques.
Si l’entrée en vigueur de la loi s’est donc plutôt bien passée, il convient d’être très vigilant sur la manière dont elle va être appliquée dans le futur. Tout d’abord, il faudra surveiller son usage par les services dits du « second cercle » (à savoir en particulier les services de police et de gendarmerie) qui – bien que n’étant pas de vrais services spécialisés de renseignement – peuvent utiliser ses moyens techniques (pour lutter, par exemple, contre le crime organisé). Or, il convient de ne pas oublier la loi du 9 juillet 2004 qui encadre à peu près les mêmes possibilités mais dans un cadre judiciaire, qui paraît donc plus adapté pour ces services de PJ. Ainsi, il s’agit de ne pas pervertir le système notamment lorsque cela concerne des affaires qui devraient être contrôlées par le juge judiciaire plutôt que par la CNTCR et le juge administratif.
Il existe, aussi une difficulté potentielle quant au contrôle de l’obtention des informations collectées par les services étrangers dans le cadre de la coopération sécuritaire. Certains voudraient que l’on s’assure que les renseignements fournis par les services étrangers ont été aussi collectés conformément au droit du pays étranger d’origine (par exemple, qu’ils n’aient pas été obtenus sous la torture, ou en violation des libertés individuelles). On pourrait imaginer que la CNCTR puisse se retourner vers l’autorité de contrôle nationale du service étranger (lorsqu’il s’agit d’un service d’un Etat démocratique) afin de savoir s’il a vérifié la conformité du recueil du renseignement transmis ensuite à ses homologues français. Certaines autorités de contrôle, comme en Grande-Bretagne, le font déjà.
Également, il sera très intéressant de suivre le contentieux administratif concernant l’application de cette loi. Deux situations devraient être particulièrement intéressantes de ce point de vue. D’une part, lorsqu’une juridiction judiciaire (par exemple en matière de terrorisme ou de crime organisé) utilisera l’article L841 du CSI qui permet aux juges judiciaires de se retourner vers le Conseil d’Etat pour connaître la légalité du recueil des preuves issues de la collecte du renseignement.
D’autre part, il faut savoir que le Conseil d’Etat pourra aussi être saisi par la CNCTR si un service est passé outre le refus du Premier ministre ou si le Premier ministre a autorisé l’usage d’une technique de renseignement malgré l’avis négatif de la CNCTR. On verra alors si le juge administratif saura faire preuve de toute la rigueur et l’indépendance nécessaire pôur trancher un tel désaccord dans la sphère régalienne de l’Etat.
Enfin, on peut souhaiter qu’une meilleure coopération et que des échanges se développent entre la CNCTR et les autres instances de pilotage ou de contrôle du renseignement, qu’il s’agisse du coordonnateur national ou de la Délégation Parlementaire au Renseignement (DPR). La DPR est aussi un moyen de contrôle politique et non juridique. Elle n’a pas à connaître les méthodes et procédés opérationnels des services mais elle suit l’activité générale et les moyens des services de renseignement. Demain, elle pourrait voir cependant ses prérogatives augmenter (voir notamment la proposition de loi déposée par son Président actuel, Philippe Bas).
Il est important en effet que le système de contrôle s’améliore en permanence et qu’une doctrine administrative ainsi qu’une jurisprudence se développent et soient admises par les services spécialisés ainsi que par la société civile. De ce point de vue les rapports de la CNCTR (dont le second, non encore rendu public à la date de cette conférence, va sortir d’ici la fin du mois de mai 2018) et les différents colloques qu’elle a déjà organisés, dont le dernier au Conseil d’Etat en avril 2018, vont permettre de faire connaître et progresser le droit du renseignement.
En conclusion, lorsque l’on questionne les intervenants sur le renseignement économique, ceux-ci répondent que la loi a bien couvert ce domaine mais que la priorité est tournée vers la lutte contre le terrorisme, ce qui explique le manque de moyens alloués dans ce domaine.
Concernant la délicate question de la société Palantir, M. Vadillo a accepté d’y répondre. La DGSI a choisi le logiciel de cette start-up américaine pour traiter les renseignements recueillis. A ce titre, la France a signé un contrat de cinq ans en 2016 pour 10 millions d’euros avec la société. Or, le traitement de renseignements par un logiciel américain pourrait avoir des conséquences a posteriori sur l’indépendance de la France. M. Vadillo reconnaît qu’aucune entreprise française ne pouvait se positionner sur ce marché et qu’il fallait donc choisir entre une entreprise américaine ou israélienne.
Organiser une procédure conciliant les droits de la défense avec le respect du secret de la défense nationale a imposé des compromis délicats. On sait que toutes les études sur les pratiques françaises du renseignement insistent sur l’insuffisance maîtrise et coordination des activités de renseignement par l’autorité gouvernementale et c’est à juste titre que Jean-Claude Cousseran et Philippe Hayez [2] affirment que « le contrôle politique des services [est] un impératif catégorique ». Néanmoins cette loi n’a-t-elle pas ralenti voire entravé le travail des fonctionnaires et donc l’efficacité des services de renseignement ?
Franck VIDALO
[1] Les propos ne sont pas ici retranscrits dans leur totalité mais l'auteur a tenté de rester au maximum fidèle au prononcé et à la pensée des conférenciers.
[2] Jean-Claude Cousseran et Philippe Hayez, Renseigner les démocraties – renseigner en démocratie, Ed. Odile Jacob, 2015