Alors que l’Allemagne déclarait en septembre prolonger son embargo sur les matériels de guerre à destination de l’Arabie saoudite, le gouvernement a laissé ses industries contourner les interdictions par l’usage de filiales à l’étranger. Cette stratégie permettrait à l’Allemagne de se repositionner dans ce secteur comme acteur majeur mais n’est pas dénuée de risques.
Les ventes d’armements en Europe connaissent dans l’ensemble une forte croissance, hormis l’Allemagne de 2013 à 2017. Alors détrônée par la France, ses exportations étaient en baisse passant de 7,86 milliards d’euros en 2015 à 6,85 milliards en 2016. Or, la stratégie allemande adoptée en conséquence lui a permis de relancer ses ventes tout en freinant ses concurrents européens. En effet, de janvier à septembre 2019, les exportations allemandes représentants 6,35 milliards d’euros, soit une hausse de 75% par rapport à l’année précédente, sont proches d’établir un nouveau record.
Le contrôle forcé des exportations européennes
Pour se repositionner sur l’échiquier face à une baisse des exportations au détriment de la France, l’Allemagne a utilisé à son avantage l’affaire Khashoggi, journaliste saoudien assassiné par les services de son gouvernement, pour instaurer un embargo sur ses ventes d’armes à l’Arabie Saoudite et l’étendre à toutes armes qui contiendraient des composantes allemandes. L’Allemagne justifie sa décision sur les fondements de la Position commune européenne sur les ventes d’armement de 2008 et le Traité sur le commerce des armes de 2014 qui interdisent les transferts dans les zones où ces armes seraient utilisées en violation des règles du droit international humanitaire. La situation visée par l’Allemagne est celle du conflit au Yémen où les violations des forces de la coalition de l’Arabie Saoudite sont dénoncées.
Les champions européens MBDA, Arquus, Nexter et Airbus sont particulièrement impactés par le blocage allemand des licences d’exportations. Ainsi, Airbus enregistre en conséquence 190 millions d’euros en négatif sur son EBIT en avril 2019. En outre, la France, qui réalise 9 milliards d’euros en 2018 et se positionnant comme 3ème exportateur mondial, est particulièrement visée par des ONG qui dénoncent ses ventes à l’Arabie Saoudite alors que l’Allemagne se place comme bon élève. Les exportations allemandes connaissent un essor, car les concurrents sont ralentis alors que l’industrie allemande contourne l’embargo.
Le contournement de l’embargo par l’industrie de l’armement allemande
L’embargo allemand n’est pas le premier exemple de coup de force du pays pour contrôler les exportations d’armes européennes :
- En 2012, Mercedes s’était vue interdite de vendre des châssis à Nexter pour des véhicules à destination de l’Arabie Saoudite.
- En 2014, MBDA, Arquus et Airbus se retrouvaient bloqués à cause des composantes allemandes pour des exportations dans le Golfe et pour l’Ouzbékistan.
- En 2018, Arquus est de nouveau bloqué pour ses exportations destinées à l’Arabie Saoudite, à l’Égypte, à l’Indonésie et à l’Inde.
Or, l’Allemagne ne bloque pas forcément les licences de ses industries qui exportent dans les États visés. Ainsi, alors qu’Arquus ne peut exporter en Inde, les entreprises allemandes exportent, elles, des frégates et des sous-marins. En 2017, l’Allemagne autorise l’exportation de chars en Arabie Saoudite sous recours d’autorisations exceptionnelles, les licences allemandes accordées à cet État s’élèvant ainsi à 477 millions d’euros la même année. Il en est de même en Indonésie alors qu’Arquus est bloqué. Si l’embargo a impacté certaines sociétés allemandes, le gouvernement a préparé d’importants appels d’offres pour compenser.
De plus, les industries allemandes ont développé des outils afin de contourner les potentielles restrictions. Rheinmetall, dont l’ancien dirigeant est PDG de la Saudi Arabian Military Industrie (SAMI), utilise ses filiales sud-africaine Rheinmetall Denel Munition (RDM) et italienne RMW Italia pour ses exportations à destination de l’Arabie Saoudite.
Enfin, si l’embargo est motivé par la situation au Yémen, l’Allemagne ne bloque pas ses exportations en direction de l’Égypte ou des Émirats Arabes Unis alors que ces États sont partis prenants de la coalition menée par l’Arabie Saoudite.
Les risques des exportations d’armes allemandes
Alors que l’Allemagne fonde ses blocages sur la Position Commune de 2008 et le TCA de 2014, ses exportations ne sont pas en règles avec ces instruments juridiques :
- Le transfert d’armes est interdit lorsqu’elles pourraient servir à commettre des violations du droit international humanitaire. Or, l’Allemagne a autorisé en 2017 des exportations à l’Arabie Saoudite, ainsi qu’aux autres membres de la coalition, et par les filiales de ses industries, continue à exporter du matériel de guerre susceptible d’être utilisé dans ce conflit. La Position Commune de 2008 ne s’arrête pas aux violations du droit international humanitaire mais prend en considération la répression interne ou encore la stabilité régionale.
- Les États exportateurs doivent en outre vérifier que les armes exportées à un État ne transitent pas ensuite dans une zone où de telles violations sont commises. Or, l’Allemagne passe par des filiales étrangères voire par des États tiers pour exporter indirectement du matériel de guerre à l’Arabie Saoudite et aux États de sa coalition.
Au même titre que le Royaume-Uni et la France, les exportations allemandes peuvent être mises en cause juridiquement. Toutefois, le TCA ne prévoit pas la compétence de la Cour internationale de justice (CIJ), qui pourrait tout de même être saisie avec le consentement des États en situation de litige, mais la coopération interétatique ou l’arbitrage. Du fait des principes de consensualisme et de compétence étatique, ces mécanismes n’ont que peu de chance d’être activés. La Position Commune de 2008 ou les résolutions du Parlement européen, comme condamnant les exportations à destination de l’Arabie Saoudite, n’ont quant à elles qu’une valeur politique. Par conséquent, seule une violation du Règlement de 2009 sur les biens à double usage pourrait engager une procédure européenne.
À défaut de mécanismes internationaux, des procédures internes peuvent être mises en œuvre. En France, deux requêtes ont été soumises au tribunal administratif mais n’ont pas abouties. Au Royaume-Uni, les exportations destinées à l’Arabie Saoudite ont par exemple été déclarées comme illégales. En Allemagne, le système de contrôle des exportations est essentiellement parlementaire. Depuis 2018, les débats sont importants et mettent en cause la stratégie allemande d’exportation et les alliances politiques peuvent exercer des pressions. Ainsi, l’embargo était conditionné par le SPD et les Verts sous la menace de quitter la coalition au pouvoir.
Les instruments juridiques peuvent, par conséquent, être limités. Ils sont également interrogés par le mécanisme des joint-ventures entre la SAMI et les industries d’armements afin d’éviter les blocages nationaux.
Au-delà du risque juridique, le risque réputationnel semble avoir un effet levier. C’est en effet à la suite d’une campagne de dénonciation des exportations britanniques à l’Arabie Saoudite, par des ONG en 2016, qu’une procédure interne a été déclenchée afin d’interdire ces exportations et de questionner le système de contrôle mis en place. Dès lors, celles-ci ont été fortement réduites, avant d’être arrêtées à la suite de la décision de justice mentionnée précédemment. Toutefois, l’Allemagne n’est que très peu mise en cause par la société civile a contrario de la France.
Conclusion
La position moralisatrice de l’Allemagne et son embargo s’inscrivent dans une stratégie de puissance, dans un contexte de renforcement des partenariats européens dans l’industrie de l’armement. Elle n’a pas pour objectif de servir à respecter les instruments juridiques internationaux puisque ses propres industries contournent ceux-ci. Il s’agit d’une stratégie à risque qui est pour le moment payante en capitalisant sur les difficultés d’activer les mécanismes de sanction.
Cependant, si les industries concurrentes, à l’instar d’Airbus, n’hésitent pas à y répondre en écartant les industries allemandes, les dirigeants des autres États européens restent réticents à critiquer l’Allemagne au profit de la construction de « l’Europe de la Défense ». En effet, si Emmanuel Macron a évoqué dans son discours à Toulouse le 16 octobre les transferts allemands par transit en pays tiers, la priorité était fixée sur le renforcement du partenariat franco-allemand en matière de défense plutôt qu’à la contestation.
Timothé Lopez