Analyse

L’article 57 du projet de Loi de finances 2020, un dispositif controversé (Partie 2/2)

Le 3 janvier 2020 par Aysegul Ceylan

L’article 57 du projet de loi de finances pour l’année 2020 a été adopté par l’Assemblée Nationale en première lecture le 13 novembre 2019. Il vise à mettre en place un dispositif automatisé et informatisé de collecte et de traitement de données personnelles dans le cadre de la lutte contre les infractions fiscales. Vivement critiqué par les autorités de contrôle (CNIL, Commission des lois, Conseil d’Etat) compte tenu de son fondement légal controversé, l’article 57 est actuellement en train d’être examiné par le Sénat en vue d’une adoption définitive prévue fin décembre 2019.

Un risque d’inconstitutionnalité. 

La Commission Nationale de l’Informatique et des Libertés (CNIL), dans son avis en date du 12 septembre 2019, souligne le caractère inédit de ce nouveau dispositif qui témoigne « d’un changement d’échelle significatif dans le cadre des prérogatives confiées à ces administrations pour l’exercice de leurs missions ». Elle explique également que ce type de traitement « présente des enjeux très particuliers du point de vue des libertés, compte tenu de l’impact du dispositif sur la vie privée et ses possibles effets sur la liberté d’expression en ligne ». Saisie en urgence le 28 août 2019, elle s’exprime également sur son vif regret « d’avoir à se prononcer dans des conditions d’urgence sur la mise en œuvre de tels traitements compte tenu des enjeux associés à la collecte massive des données sur les plateformes en ligne et les impacts substantiels s’agissant de la vie privée des personnes qui en résultent ». 

 

La Commission explique que « la seule circonstance que les données soient accessibles sur internet, (…) ne suffit pas pour que les administrations qui souhaitent les exploiter soient exonérées de l’obligation de collecter ces données de manière loyale et licite. A ce titre, elle sera particulièrement vigilante quant aux modalités d’information des personnes concernées ». La CNIL souligne ainsi l’absence de mécanismes de protection expressément prévus par le texte en vue de protéger la vie privée des titulaires de données. Elle considère « que les traitements projetés sont, par nature, susceptibles de porter atteinte aux droits et libertés des personnes concernées » et que « la collecte de l’ensemble des contenus librement accessibles publiés sur internet est susceptible de modifier, de manière significative, le comportement des internautes qui pourraient alors ne plus être en mesure de s’exprimer librement sur les réseaux et les plateformes visées et, par voie de conséquence, de rétroagir sur l’exercice de leurs libertés ». Le Conseil d’Etat estime, lui, dans un avis du 20 septembre 2019, que les dispositions de l’article 57 ne relèvent pas du domaine de la loi de finances. 

En effet, l’article 1er de la loi organique du 1 août 2001 (LOLF) relative aux lois de finances dispose que « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte ». Or, pour le Conseil d’Etat, « ces dispositions, qui ne concernent ni les ressources ni les charges de l’État et ne sont pas davantage relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n’affectent pas l’équilibre budgétaire, ne relèvent pas du domaine de la loi de finances ».

Il s’agit là, pour le Conseil d’Etat, d’un « cavalier législatif », un article de loi qui introduit des dispositions qui n’ont rien à voir avec le sujet traité par le projet de loi. Ces articles sont souvent utilisés afin de faire passer des dispositions législatives sans éveiller l’attention de ceux qui pourraient s’y opposer. Le Conseil constitutionnel est habilité à sanctionner cette pratique, et à censurer l’article sur le fondement des articles 39 et 44 de la Constitution. Le Conseil est particulièrement attentif aux « cavaliers budgétaires », c’est-à-dire les cavaliers législatifs inscrits dans une loi de finances.

 

Le Sénat est actuellement en train d’étudier le projet de loi à son tour, qui sera ensuite examiné par une commission mixte paritaire (CMP). Le texte finalement adopté par la CMP sera soumis aux votes des deux assemblées. Son adoption par chacune d’elles mettra fin à la navette parlementaire et entraînera l’adoption définitive du projet de loi finances pour 2020 prévue avant le 31 décembre 2019. Le dispositif introduit par l’article 57 entrera en vigueur dès la promulgation et la publication au Journal Officiel du projet de loi de finances pour 2020. La plupart des mesures du PLF 2020 devraient ainsi entrer en vigueur au 1er janvier 2020, à condition que le Conseil Constitutionnel n’en décide pas autrement.

L’adoption de l’article 57 suscite un certain nombre de problèmes juridiques. Le contribuable passe d’un régime de présomption d’innocence à un statut de fraudeur potentiel. Si l’article est adopté, ce sera la première fois, en France, qu’un texte proposant expressément de « collecter en masse » des données sera introduit dans le droit positif. Il sera alors difficile de refuser l’octroi de ces technologies aux autres administrations, voire à d’autres structures. L’article 57 servira alors de précédent pour légitimer les futures mesures de surveillance de masse liberticides. Ce dispositif apparaît d’autant plus inopportun dans la mesure où, il y a un an seulement, le gouvernement s’est inscrit dans une logique de confiance entre l’Etat et les administrés à travers la loi « pour un Etat au service d’une société de confiance ». Le gouvernement explique à l’occasion que, les Français étant présumés honnêtes, il n’y a pas de raisons pour que les administrations ne leurs fassent pas confiance.

 

Compte tenu de la vive opposition dont a fait l’objet le texte, il est très probable que les députés saisissent le Conseil constitutionnel en vue d’un contrôle de constitutionnalité a priori du PLF 2020, et de l’article 57 en particulier. Ce contrôle aura pour effet de suspendre l’application du texte jusqu’à la décision du Conseil (délai d’un mois pouvant être ramené à huit jours en cas d’urgence à la demande du Gouvernement). Si le Conseil constitutionnel décide que l’article n’est pas conforme à la Constitution, il sera censuré. Ce sera l’occasion pour le Conseil de se prononcer sur la hiérarchie des principes constitutionnels qui s’opposent : le droit au respect de la vie privée et la liberté d’expression d’un côté, et l’objectif de lutte contre la fraude de l’autre. 

Le Conseil constitutionnel a reconnu la qualité " d’objectif de valeur constitutionnelle " de la lutte contre la fraude fiscale en 1999. La même année, il confère expressément, après quelques décisions implicites, une valeur constitutionnelle au droit au respect à la vie privée, en rappelant que le respect de la vie privée découle de la liberté proclamée par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (DDHC) de 1789. La liberté d’expression est également prévue dans la DDHC, à l’article 11. Le caractère fondamental de la liberté d’expression a aussi été consacré par le Conseil constitutionnel.

 

En France, le bloc de constitutionnalité place la Constitution tout en haut de la hiérarchie : il s’agit de la norme suprême. Juste en dessous, se trouvent les normes complémentaires explicites (écrites, comme le droit constitutionnel au droit au respect de la vie privée). Puis, viennent les normes complémentaires implicites (non-écrites, comme l’objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la forme). Conformément au bloc de constitutionnalité, le droit au respect de la vie privée à une valeur constitutionnelle supérieure (norme explicite), et prévaut sur l’objectif de lutte contre la fraude fiscale (norme implicite). La restriction des libertés individuelles relatives à la vie privée et à la liberté d’expression prévue par l’article 57 est donc difficilement envisageable sur le fondement de la lutte contre les infractions fiscales. 

Pourtant, c’est sur ce fondement que Bercy semble porter son projet, comme le souligne les propos de Philippe Latombe, dans l’interview cité ci-dessus, à propos du positionnement du gouvernement face aux réticences des institutions « Bercy est au courant depuis trois semaines de nos divergences. Les services ne veulent pas bouger en estimant que la lutte contre la fraude fiscale est tellement importante que cela nécessite tous les moyens possibles pour pouvoir le faire, sauf que ce n’est pas possible de fonctionner ainsi (…) Il faut que Bercy aussi commence à comprendre qu’on ne peut passer au-dessus des libertés publiques, qu’il faut les intégrer dans la réflexion, les respecter et proportionner les moyens. Mais la direction ne veut pas bouger. » Le droit au respect de la vie privée (article 8), ainsi que la liberté d’expression et de communication (article 10) ont également été formellement érigés au statut de droits fondamentaux par la Convention européenne des droits de l’Homme (CEDH)

 

En France, l’article 55 de la Constitution confère aux traités ou accords régulièrement ratifiés « une autorité supérieure à celle des lois ». Ainsi, la Constitution française prévoit expressément une primauté du droit européen sur le droit interne. La conformité des lois à la CEDH s’opère par le juge judiciaire et le juge administratif car le Conseil constitutionnel s’est déclaré incompétent. Ce type de recours, qui consiste à soulever une exception d’inconventionnalité de la loi applicable, à l’occasion d’un litige, est par nature limité. Le contrôle de conventionnalité n’a qu’un caractère relatif et contingent, la décision prise n’est valable que pour l’affaire concernée.

Après épuisement des voies de recours internes, un requérant personnellement ou directement victime d’une violation préjudiciable peut directement saisir la Cour européenne de justice (CEDH) afin de censurer la disposition liberticide. Cette hypothèse suppose que les dispositions de l’article 57 aient été jugées conformes à la Constitution et à la Convention européenne par chacune des instances de contrôle internes, et qu’elles aient été définitivement adoptées.

Pour rappel, la CEDH a condamné le Royaume-Uni en 2018 pour ses pratiques relatives à l’interception massive de communications électroniques. S’agissant de sécurité nationale et non de lutte contre les infractions fiscales, la Cour n’a pas condamné l’existence de ce dispositif en soi, mais plutôt l’absence de « qualité de la loi » britannique de 2000. La CEDH déplore ici « le manque de surveillance du processus complet de sélection, (…) et l’absence de véritables garanties applicables à la sélection des données de communication pour examen », ainsi que l’absence de garantie entourant le système d’acquisition de données auprès de fournisseurs de services de communication. Compte tenu de ce précédent, l’article 57, dans sa rédaction actuelle, risque probablement d’être invalidé par la Cour européenne. 

 

L’objectif de préservation de l’intérêt général peut légalement restreindre les libertés individuelles. Il s’agit alors de hiérarchiser les normes constitutionnelles, afin de déterminer, parmi les droits fondamentaux qui s’opposent, lequel à une valeur constitutionnelle supérieure à l’autre. Pour qu’un droit fondamental puisse légalement être restreint, le Conseil constitutionnelle s’assure que la hiérarchie des normes est bien respectée, et que la valeur constitutionnelle du droit fondamental qui va empiéter sur l’autre, n’est pas inférieure à ce dernier. Les institutions françaises et européennes peuvent également être amenées à être saisies dans le cadre de l’adoption de l’article 57, afin de se prononcer sur la conformité de l’article au RGPD.

En effet, le traitement de données envisagé à l’article 57 est incompatible avec un certain nombre de principes posés par le RGPD : principe de licéité, de proportionnalité, de nécessité, de minimisation des données, principe de consentement des personnes concernés (etc).   L’article 9 du RGPD interdit notamment le traitement de données sensibles. Or, cette catégorie de données sera obligatoirement traitée par le dispositif de l’article 57 puisque les données sont traitées de manière indiscriminée. L’article 9 fait l’objet d’exceptions, notamment lorsque « le traitement porte sur des données à caractère personnel qui sont manifestement rendues publiques par la personne concernée », mais, là encore, les données traitées ne sont pas uniquement celle directement publiées par la personne concernée.

 

Dans l’hypothèse, où le Conseil constitutionnel valide la conformité de l’article 57 à la Constitution, la question de la légitimité de la présence d’une loi relative à la lutte contre les infractions fiscales dans un loi de finances reste en suspens. L’existence même de cet article dans une loi de finances est controversée. Il est en effet difficile de légitimer la présence d’une disposition relative à la surveillance des particuliers par les administrations fiscales et douanière dans une loi dont le but est de présenter les recettes et les dépenses de l’Etat. A l’image du contenu de l’article 57, la manière dont est introduite cette mesure semble donc d’autant plus opaque et ambigüe. 

 

Aysegul Ceylan

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