Analyse

Vers une nouvelle gestion de la dette publique dans la zone euro

Le 18 mai 2020 par Elie Thomas

Dans une tribune publique adressée à Reuters, Carlos Costa le gouverneur de la banque du Portugal et membre du Conseil des gouverneurs de la Banque Centrale Européenne, estime que les gouvernements de la zone euro doivent envisager l’émission de « coronabonds » (ndlr. des obligations communes) pour éviter une crise des dettes souveraines semblable à celle de la dernière décennie. Selon les dernières projections du FMI, la dette publique mondiale devrait passer de 83,3 à 96,4% du PIB cette année.

Les États-Unis, du fait du plan de relance de Donald Trump, pourraient voir leur dette passée de 109 à 131% du PIB alors que l’on estime que la dette de la zone euro devrait augmenter de 13 points (84 à 97%). Comme souvent, face à la récession qui s’annonce les Etats européens ne seront pas tous égaux face à leur dette. La Commission européenne a d’ores et déjà annoncé la suspension du Pacte de stabilité et de croissance. Cette mesure annoncée par la voix de la présidente de la Commission Ursula Von der Leyen est nouvelle et inédite depuis l’adoption du Pacte au Conseil d’Amsterdam en 1997. U. Von der Leyen a ainsi indiqué que « les gouvernements nationaux de l'UE peuvent injecter dans l'économie autant qu'ils en auront besoin » afin de tenter de sauver leur économie d’une récession qui pourrait être la pire depuis 1929.

La présidente de la Commission a activé une clause dérogatoire générale introduite en 2011 pendant la crise qui permet de laisser filer le déficit des Etats au-delà des 3% du PIB et la dette publique au-delà de 60%. Cette mesure a d’exceptionnel le fait que le pacte est une des règles fortes d’engagement mutuel des Etats dans le cadre de la zone euro afin de pouvoir coordonner leurs politiques budgétaires et éviter des déficits publics excessifs. Il y a quelques jours, le Ministre de l’Action et des Comptes publics Gerard Darmanin estimait que le déficit public français en 2020 allait monter à 9% du PIB. Dans ce contexte, la France et les autres économies d’Europe latine durement touchées par le Covid19 et au niveau d’endettement élevé, poussent en faveur des coronabonds et d’une approche mutualisée des dettes européennes.

En la matière, après une rétrospective des moyens mis en place au sein de la zone euro pour contrôler et garantir la soutenabilité des dettes publiques, il sera intéressant d’étudier l’approche mutualisée de la dette et ce qui freine encore sa mise en place.

 

Crise de la dette souveraine et prise de conscience européenne

En 2008, lorsque éclate la crise des subprimes, de nombreux États européens doivent procéder à de lourds investissements dans le cadre d’un sauvetage massif des banques. Pour certains d’entre eux comme l’Irlande, le Portugal et surtout la Grèce qui se signalaient déjà par une mauvaise gestion de leurs finances publiques, cet épisode est synonyme d’explosion du déficit public et donc du niveau global de leur dette. Au-delà de la responsabilité individuelle de chaque Etat, la crise de la dette souveraine interroge sur les moyens mis en place par l’Union Européenne pour garantir l’efficacité du pacte de stabilité et de croissance.

En effet, la dette publique grecque était alors supérieure à 100% de son PIB depuis deux décennies et celle du Portugal ne cessait d’augmenter et se situait à 75% du PIB avant la crise. Même la France ne respectait pas le pacte avec un niveau de dette record de 68,8% du PIB en 2008. Au cours de la décennie passée, aucune procédure contre des membres fondateurs comme la France, l’Italie ou l’Allemagne qui ont vu leur déficit dépasser les 3% n’a abouti sur une sanction. Dès lors l’absence de cadre de contrôle européen véritablement efficace pour encadrer les finances publiques des Etats est en partie responsable de la crise de la dette souveraine qui a suivi.

L’encadrement des dettes publiques est érigé en priorité dans la zone euro car un endettement excessif fait craindre une dégradation de la note de la dette par les agences de notation financière, une augmentation de la prime de risque sur les titres de dette et à terme un effet boule de neige car la charge de la dette augmente. De plus, une étude de C. Reinhart et K.Rogoff parue en 2010 et qui a fait consensus, explique qu’un niveau d’endettement supérieur à 90% du PIB est particulièrement nuisible à la croissance économique. Dès lors les politiques d’austérité marquées par une réduction drastique des dépenses publiques sont devenues la norme au sein de l’Union Européenne.

Pour venir en aide aux pays précédemment cités et par peur d’une contagion de la crise à des économies plus importantes comme l’Italie ou l’Espagne, l’UE annonce en 2010 la création du Fonds européen de stabilité financière et la Commission lance son programme de financement intitulé Mécanisme Européen de Stabilité Financière (MESF). Ces deux entités fusionnent en 2012 pour disposer d’une légitimité juridique et deviennent le Mécanisme Européen de Stabilité. Celui-ci a vocation à favoriser la soutenabilité de la dette des pays de la zone euro. En effet, disposant de plusieurs centaines de milliards d’euros, il peut lever des capitaux sur les marchés financiers et servir de garantie aux investisseurs permettant aux États d’emprunter à des taux bien moins élevés que ceux que leur niveau de dette impliquerait en temps normal sur les marchés.

 

Mise en place du TSCG, une décennie d’effort structurel

Pour Bruno Le Maire, ministre de l'Économie, il ne fait aucun doute qu’il faut mobiliser le Mécanisme Européen de stabilité. Dans sa forme actuelle celui-ci n’a jamais utilisé. Cependant le recours au MESF et au FESF a fortement été critiqué au cours de la décennie passée. En effet, les aides octroyées à la Grèce l’ont été au moyen de fortes pressions de la Troïka (FMI, Commission, BCE) et de l’Allemagne. Elles ont été accompagnées de mesures drastiques de rigueur et de discipline budgétaire. Ainsi, la Grèce a dû procéder à une diminution de 22% de son salaire minimum et à une baisse du même ordre des salaires dans la fonction publique qui a connu une suppression de 100.000 postes. Dès lors, si une aide financière européenne est bienvenue pour les pays fortement touchés par le coronavirus, les effets collatéraux du MES peuvent inquiéter. D’autant plus que celui-ci s’inscrit dans le cadre du pacte budgétaire européen adopté lui aussi en 2012. Le TSCG conditionne l’aide aux pays les plus en difficultés à une convergence de chaque pays vers l’équilibre budgétaire afin d’éviter tout comportement de passager clandestin.

L’article 3 du Traité instaure une règle d’or budgétaire limitant le déficit public structurel à moyen terme à 0,5% du PIB pour les Etats dont la dette est supérieure à 60% du PIB (1% pour les autres). De plus, l’article 4 indique que l’excès de dette publique (>60%) des Etats doit être réduit de 5% par an.  Les Etats sont ainsi tenus de mettre en place des mécanismes de contrôle budgétaire et la règle d’or doit être retranscrite dans la législation interne. Le 9 Août 2012, le Conseil Constitutionnel (décision 653 DC) décide qu’il n’est pas obligatoire de modifier la constitution pour intégrer cette règle. Il n’y a donc pas de révision constitutionnelle et la règle du déficit structurel est intégré dans la loi organique du 17 Décembre 2012 : loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Cette loi crée le Haut conseil des finances publiques, structure indépendante répondant aux objectifs de Bruxelles, chargé de surveiller le gouvernement. Le pacte budgétaire s’axe sur des objectifs de moyen terme et la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques va dans le même sens en encadrant les lois de programmation pluriannuelles. Celles-ci visent à viser à fixer un chemin à suivre pour atteindre l’équilibre. Cette loi introduit également les principes de trajectoire de solde structurel et d’effort structurel. Les effets du TSCG et de la loi organique semblent porter leurs fruits puisque que le déficit public français se réduit de 4 à 2,3% du PIB entre 2013 et 2018. Dans le même temps le déficit de la zone euro a franchi l’an passé la barre symbolique de 0,5%, gage d’efficacité du pacte budgétaire européen.

 

Mutualiser les dettes pour garantir les risques

Si la dynamique enclenchée durant la dernière décennie semblait tenir ses promesses, la crise du coronavirus dont l’échéance reste floue et lointaine aura des répercussions importantes qui ruineront les efforts des pays européens pour diminuer leur niveau de dette publique. Dans ce contexte, le plan de sauvetage élaboré par l’Eurogroupe avec le MES prêt à activer une ligne de crédit de 240 milliards d’euros ressemble à un moindre mal et il est difficile d’envisager des pays européens déjà exsangues de consentir à nouveau aux sacrifices d’austérité cette décennie. Ainsi, Mario Centeno, président de l’Eurogroupe a indiqué que le MES est « prêt à dissocier ses lignes de crédit de la logique de la crise de la dette souveraine », à « prendre en compte cette souffrance économique et sociale qui ne cesse de monter » et donc à faire preuve de moins de rigorisme qu’il y a dix ans.

Dès lors, de nombreux acteurs, la France en tête, appellent à de nouvelles mesures, rompant avec la logique orthodoxe de la Troïka, à l’instar de la création d’une dette commune. L’idée de mutualisation des dettes publiques des Etats européens est née en 2010 des économistes Jacques Delpla et Jakob von Weizsäcker auteurs d’un article intitulé The Blue Bond Proposal. Leur proposition est à la fois originale et simple. Elle consiste ainsi à diviser la dette de chaque pays entre ce qui est émis en deçà du critère de Maastricht (dette bleue) et ce qui est émis au-delà (dette rouge). La dette bleue serait fusionnée et garantie collectivement par tous les pays de la zone Euro (eurobonds) alors que la dette rouge resterait nationale. Cette mesure favoriserait l’accès aux liquidités des pays mal notés et ferait baisser les taux d’intérêts de la dette bleue. Celle-ci serait extrêmement attractive sur les marchés et l’euro serait renforcée. De même les taux d’intérêts monteraient sur la dette rouge, responsabilisant d’autant plus les pays.

En 2012, l’idée de la création d’un fonds européen d’amortissement (FEA) de la dette fait aussi son chemin sans aboutir du fait du refus de l’Allemagne. Ce fonds aurait accueilli l’excédent de la dette des pays supérieur à 60% de leur PIB. Le FEA aurait émis ses propres obligations pour refinancer la dette des Etats arrivant à maturité pendant la période de transfert estimée entre trois et cinq ans. Ensuite, les Etats auraient dû se refinancer sur les marchés. Cette mutualisation temporaire et limitée de la dette est la principale différence avec les eurobonds.

 

Quelle stratégie adopter au cœur de la crise actuelle ?

La question de la mutualisation des dettes avance avec la crise du coronavirus. Depuis plusieurs années, l’économiste Patrick Artus souligne le risque d’une nouvelle crise obligataire en cas de choc inflationniste obligeant les banques centrales à relever leurs taux. Sans connaître encore toutes les conséquences du coronavirus, la marge de manœuvre des instances européennes est faible pour prévenir une crise. Le recours au MES et la flexibilité budgétaire accordée par la Commission ne sont pas suffisants pour Carlos Costa qui propose ainsi que « le MES émette des 'coronabonds' et que le produit soit alloué à tous les pays membres qui en ont besoin ».

Les coronabonds sont également largement soutenus par le président du Conseil Italien Giuseppe Conte et par Emmanuel Macron et plus globalement par les dirigeants des pays du Sud qui souhaitent que ces obligations soient émises pour financer, entre autres, les régimes d’assurance-chômage, les investissements dans les infrastructures ou les dépenses associées aux soins de santé. Cependant, les instances européennes craignent que l’idée d’une dette commune se « substitue aux efforts indispensables que doivent faire les pays pour retrouver l’équilibre budgétaire ». De même, des pays comme l’Allemagne ou les Pays-Bas sont fermement opposés au coronabonds et préfèrent avoir simplement recours au MES.

 La création d’une dette commune appelle à une solidarité largement renforcée au sein de la zone euro puisque les pays les moins endettés viendraient en aide aux plus endettés. Compte tenu de la réticence de nombreux pays d’Europe, cette solidarité ne pourra s’exercer sans condition. Voilà pourquoi l’Allemagne s’était montrée tant intransigeante à l’égard de la Grèce lors des négociations de 2015 concernant la dette souveraine. En effet la répartition du fardeau de la dette par mutualisation peut faire craindre un risque d’aléa moral pour les pays les moins endettés. En effet, les pays les plus endettés, désormais assurés contre le risque de devoir assumer seuls la charge de leur dette, pourraient être tentés par la possibilité de laisser filer celle-ci.

L’accroissement global de la dette commune qui en découlerait externaliserait le fardeau vers les pays les moins endettés. La mutualisation des dettes publiques européennes implique donc un consensus et l’absence de comportement déviant des pays membres concernés. Aujourd’hui, des outils de surveillance comme le 6 pack ou le 2 pack (ensemble de règlements visant à renforcer la transparence, la coordination et la surveillance budgétaire au sein de l’UE) sont mis en œuvre sans véritablement de volet coercitif. Dans le cadre d’émission d’eurobonds, Jacques Delpla préconise une surveillance renforcée et directe entre les différents Etats européens. Ainsi, chaque pays devra obtenir le vote des autres parlements européens pour pouvoir garantir sa dette sur l’année à venir. Un pays dont la politique budgétaire dévierait se verrait ainsi interdit d’émettre des eurobonds et se retrouverait marginalisé au sein de la zone euro.

 

« Situation inédite implique mesure inédite » cet adage est soutenu par les pays du sud de l’Europe favorable à l’émission de coronabonds. La commission européenne a d’ores et déjà montré par ses mesures qu’elle ne s’embarrasserait pas de multiples conditions pour soutenir les pays les plus endettés. En effet, il est inenvisageable aujourd’hui de combattre les conséquences socio-économiques de la crise tout en maîtrisant son niveau de dette publique. Cependant, la solidarité qu’exige une telle situation est encore loin de faire l’unanimité. L’idée d’une mutualisation des dettes circule à Bruxelles depuis dix ans sans pour autant gagner du terrain. Les prochaines semaines pourraient cependant voir l’Allemagne céder du terrain sur l’idée des coronabonds. La mise en place de ces obligations resterait toutefois largement limitée dans le temps (quelques semestres tout au plus) et rattachée à des dépenses directement liées à pallier les conséquences de la crise.

De même, une mutualisation des dettes entraînerait un questionnement juridique. Pour que celle-ci soit effective sans modification des traités il faudrait s’appuyer sur les textes autorisant une « coordinations des politiques fiscales » et donc par extension, la gestion de la dette. Cela impliquerait un accord intergouvernemental et une absence de décision démocratique. Dans une autre hypothèse le changement de traité serait nécessaire. Sans la crise du coronavirus il aurait donc été très peu probable de voir aboutir la création d’une dette commune. Désormais, pour paraphraser E.Macron « rien ne sera comme avant ».

 

Elie Thomas