L’influence de la Politique Agricole Commune sur la souveraineté alimentaire française (Partie 2/3 : Les éléments constitutifs induisant un affaiblissement)

Suite à l’état des lieux effectué sur la PAC, le Club Relations publiques a voulu comprendre pourquoi la France est passée de la 3ème place à la 6ème en tant qu’exportateur mondial agricole. Nous avons dénombré trois éléments intrinsèques à la PAC permettant d’expliquer en partie cette évolution, à savoir une tendance à une renationalisation, une exigence de rentabilité qui peut paraître contradictoire avec des pratiques agricoles exigeantes et une complexité normative.

Vers une disparition du cadre communautaire au profit d’une subsidiarité accrue

Le Bilan de santé de 2008 a laissé plus de marge de manœuvre aux États membres. C’est le début, pour de nombreux observateurs, d’un processus que l’on nomme “renationalisation” c’est-à-dire que la Politique agricole commune redevient une politique nationale et que son cadre intégré disparaît. Mais, d’autres observateurs comme Alain Moulinier, conseiller général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux, indiquent que cette tendance n’existe pas puisque des orientations communes demeurent. Cette observation n’est pas partagée par une partie du monde syndicale agricole.

Christiane Lambert, présidente de la FNSEA, nous a réaffirmé son combat pour maintenir le “C” à savoir “commune” de l’acronyme “PAC”. Pour elle, cette tendance a démarré suite à l’élargissement de 2004 c’est-à-dire vers les pays de l’Est. Cet élargissement a entamé l’unité du marché agricole unique car ces pays présentent de très grandes disparités avec les pays de l’Ouest. En raison de ces divergences, il devient alors nécessaire de mettre en place de la subsidiarité pour rééquilibrer. Toutefois, cela peut avoir un effet pervers, notamment une concurrence déloyale. Dans ces pays, le coût de la main-d’œuvre est peu élevé comparativement aux États de l’Ouest. La persistance d’une Europe à deux vitesses en terme social ne semble pas préoccuper les dirigeants européens puisque lors des réunions pour aborder la nouvelle PAC, il semble que l’on se dirige à petits pas vers cette direction.

Une importante brèche a été introduite, lors de la négociation de la PAC 2023, dans l’aspect commun de la politique agricole européenne avec l’élaboration par chaque pays d’un Plan Stratégique National (PSN). Cette notion a été proposée par l’ancien commissaire européen à l’agriculture Phil Hogan. Désormais, chaque État membre doit décliner au niveau national sa stratégie PAC dans un plan stratégique national. Ainsi, de moins en moins de critères seront fixés par les règlements européens et les Etats disposeront de plus de marge de manœuvre. Le risque avec ces Plans Stratégiques Nationaux est que les États disposent de plus de latitude en matière agricole. C’est pour cela que la FNSEA demande que le politique ait un droit de regard dans l’élaboration de ces Plans Stratégiques Nationaux au travers du Conseil des ministres. A ce titre, Christine Avelin, directrice générale de France AgriMer, nous a rappelé que la France se bat pour conserver le caractère intégré de cette politique alors que d’autres États comme l’Allemagne se montrent plus favorables à une renationalisation de la PAC. Lors des négociations, la France a obtenu que des taux minimaux et maximaux soient fixés concernant les aides que les États pourraient accorder à leur agriculture. Un encadrement a été fixé. La PAC 2023 contient une enveloppe fermée et des sous-enveloppes. A l’intérieur de celles-ci, des taux minimaux et maximaux ont été introduits pour l’octroi d’aides.

Conciliation difficile entre pratiques agricoles exigeantes et rentabilité économique

La nouvelle PAC a imposé aux agriculteurs de respecter des pratiques agronomiques exigeantes comme le maintien de prairies permanentes, les surfaces d’intérêts écologiques et la diversification des cultures. Pour les syndicats agricoles comme la FNSEA, ces différentes mesures ont un fort impact sur la rentabilité des exploitations agricoles. Cette observation pose la question de la conciliation entre la protection de l’environnement et les considérations économiques. Par exemple, le maintien de prairies permanentes n’est pas rentable puisque le secteur agricole qui utilise le plus de prairies permanentes est l’élevage bovin mais ce type d’agriculture est faiblement rentable. De plus, en préservant des prairies permanentes, l’agriculteur ne les cultive pas. Ainsi, sa production baisse. Il est alors difficile pour les agriculteurs d’arriver à un équilibre économique. En parallèle, on assiste à un durcissement et à l’ajout d’obligations mais pas à une augmentation des aides.

Christine Avelin le reconnaît puisqu’elle nous a indiqué que pour réussir la transition agricole, il faudra financer les pertes. Pour réussir une transition, il faut aider les agriculteurs sinon ils refuseront de se tourner vers une agriculture plus respectueuse de l’environnement. Par exemple, lorsqu’un agriculteur entame la transition, il change ses pratiques mais pendant un certain temps il ne peut pas mettre le logo agriculture biologique sur sa production. Toutefois, elle nous a indiqué que les pratiques agricoles saines pour l’agriculture ne sont pas antinomiques avec la productivité. Lors de notre rencontre avec Alain Moulinier, celui-ci nous a indiqué que le cadre voulu par les autorités européennes va dans ce sens. Des aides importantes existent pour le déploiement de ces pratiques. Ainsi, le paiement vert (paiement découplé et accordé à tout exploitant qui respecte des critères bénéfiques pour l’environnement) représente tout de même 30% du premier pilier et il est découplé du versement des aides. De plus, le Green Deal initié par la Commission européenne renforcera ce cadre.

Une faible marge de manœuvre des agriculteurs face à l’avalanche de normes

Notre interlocutrice Christiane Lambert nous a expliqué que la complexité normative au niveau européen a débuté en 2005 et que celle-ci se poursuit. Cette dernière se quantifie puisque les agriculteurs doivent respecter 21 règlements. Pour rappel, dans le droit européen, les règlements sont d’application immédiate dans les États membres alors que les directives doivent être transposées dans le droit national par un vote au Parlement. Ce fonctionnement entraîne une divergence entre les États membres. Comme nous l’avons expliqué ci-dessus, les directives sont débattues au sein des Parlements. Ainsi, ceux-ci peuvent introduire une marge de manœuvre dans l’application de celles-ci en fixant des objectifs modestes ou en surenchérissant. De plus, l’UE impose un cadre très strict pour l’application des directives. Or, une marge d’appréciation serait préférable pour tenir compte par exemple des conditions météorologiques.

L’application stricte d’une directive européenne est potentiellement difficile à appliquer sur le terrain. Christine Lambert nous a expliqué qu’une directive oblige les agriculteurs à semer après une récolte de blé dans le but de piéger les nitrates. Or, cela ne représente aucun intérêt agricole de semer lorsque la terre est sèche. Cela représente une perte de temps, un gâchis économique et environnemental. Cet exemple peut servir de base pour pousser vers un allégement du cadre normatif mais nos échanges nous ont permis de comprendre que les conséquences pourraient être désastreuses.

Nos autres interlocuteurs nous ont indiqué qu’en raison du niveau d’exigence exprimé par les Européens concernant leur alimentation, il paraît nécessaire de disposer d’un cadre normatif strict. Ces normes protectrices permettent de protéger le consommateur, le citoyen et le producteur. Ainsi, pour Christine Avelin l’alignement sur le moins-disant n’a pas fait ses preuves. Un système protecteur de notre santé et de notre environnement représente un avantage comparatif par rapport aux autres agricultures. Pour elle, les marges de compétitivité se trouvent ailleurs et on devrait valoriser notre niveau d’exigence en matière agricole. Enfin, Thierry Bergier, responsable développement normalisation à l’AFNOR (Association Française de Normalisation), nous a expliqué que l’un des objectifs de la PAC est de monter en qualité. Pour cela, elle fixe des devoirs en matière environnementale et de qualité. Ainsi, un équilibre est trouvé entre d’un côté l’octroi de subventions et de l’autre des contreparties. Les agriculteurs sont subventionnés mais en contrepartie ils doivent adopter des pratiques vertueuses. Pour résumer schématiquement, la PAC fonctionne sur du donnant-donnant où tous les acteurs doivent trouver un équilibre.

Pierre-Louis Julien pour le Club Relations Publiques de l’AEGE

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